城市更新“路線圖”明確 完善城市更新頂層設計 打造宜居、韌性、智慧城市

本報記者 張薌逸 韓昱

5月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）提出，轉變城市開發建設方式，建立可持續的城市更新模式和政策法規，大力實施城市更新，促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市。

城市更新行動是滿足人民美好生活需要、提升民生福祉的關鍵舉措，也是推動城市高質量發展、打造經濟新業態的重要環節。《意見》明確了城市更新行動的總體要求、主要任務和支撐保障舉措，勾畫出未來實施城市更新行動的“路線圖”。

中指研究院研究總監吳建欽表示，隨著我國城市更新的頂層設計進一步完善，在可持續的城市更新模式和政策法規的引領下，城市更新在穩增長、擴內需、惠民生方面的重要作用將進一步顯現。

多維度開展城市更新

自2019年中央經濟工作會議首次提出“城市更新”以來，我國城市更新行動持續推進，取得了顯著成效。據住房和城鄉建設部統計，2024年，全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。

《意見》為城市更新行動提出了新目標，明確到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

為實現這一目標，《意見》提出了八項主要任務，包括加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造等內容。

上海易居房地產研究院副院長嚴躍進認為，《意見》提出的城市更新主要任務次序鮮明，由小到大分別包括了既有建筑、老舊小區、完整社區、城市功能、基礎設施、生態系統等，脈絡清晰。

值得注意的是，《意見》在推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造等方面，將“業態升級”“植入新業態新功能”等內容列為“關鍵詞”。

事實上，目前已有城市通過城市更新為老舊城區注入新活力，在存量空間中創造增量價值。

在蘇州市姑蘇區的十全街，自2024年起通過步行改善、文化賦能的空間改造，打造以人為本的古城保護更新街區。更新改造后，街道流量、經營時長、商戶收入顯著提升，周末高峰時期人流量翻3倍以上，街道夜間活力延長2小時，店鋪客流量和營業額提升30%、部分增長50%以上。

“推進老舊街區、老舊廠區、城中村等改造能夠補齊生活消費短板，創新消費場景，有望推動城市文旅業發展，讓人民群眾生活更好、更便捷。”廣東省城鄉規劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對《證券日報》記者表示，城市更新在助力城市高質量發展的同時，也將成為提振消費、做強國內大循環的抓手之一。

全方位進行支撐保障

在開展城市更新行動的過程中，構建城市更新制度框架、為城市更新提供各類要素支持是不可或缺的環節。

當前，各地正探索建立可持續的城市更新機制。住房和城鄉建設部數據顯示，297個地級及以上城市全面開展城市體檢，全方位查找城市短板問題，確定城市更新重點任務。310多個城市編制城市更新專項規劃，普遍形成“城市更新規劃—單元（片區）策劃—項目實施方案”的實施體系，部分城市強化精細化城市設計引導。

“近年來，城市更新在推進過程中仍存在諸多的難點、堵點，需要頂層設計推動各地創新政策機制。”吳建欽表示，《意見》提出建立健全城市更新實施機制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度等六項支撐保障措施，全方位開展系統性保障，將有利于打通城市更新開展過程中的堵點。

《意見》要求，建立健全城市更新實施機制。創新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。

在李宇嘉看來，城市更新“以需求為導向、以項目為牽引”，這首先要求各地“無體檢，不更新”，根據體檢發現問題，缺什么補什么。通過健全規劃體系和更新機制，能夠確保城市更新的系統性、整體性、協調性。

《意見》還提出，完善用地政策。具體而言，包括“推動土地混合開發利用和用途依法合理轉換”“盤活利用存量低效用地”“鼓勵國有土地使用權人按程序自行或以轉讓、入股、聯營等方式更新改造低效用地”等舉措。

工業園區化身生態科技園、老舊廠房變身文旅酒店……這些“華麗轉身”的背后，都涉及用地規劃的調整。

以北京市懷柔區金隅興發老廠房改造科研樓項目為例，其在改造過程中創新用地政策，項目地塊由工業用地調整為研發設計用地，國有企業通過協議出讓方式取得建設用地使用權并實施改造。

“城市更新中補短板、消除隱患、完整社區建設等，都需要增量空間，這就需要用地保障。”李宇嘉認為，這是支撐保障方面的重點。

健全多元化投融資方式

持續推進城市更新行動，資金保障是關鍵。

《意見》在加強支撐保障部分，明確提出“健全多元化投融資方式”，包括“加大中央預算內投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持”“中央財政要支持實施城市更新行動”“地方政府要加大財政投入，推進相關資金整合和統籌使用，在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持，嚴禁違法違規舉債融資”等具體舉措。

目前，中央及地方財政已為城市更新提供了大力支持。

從中央財政支持角度看，今年4月初，財政部辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳聯合發布的《關于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》提出“中央財政繼續支持部分城市實施城市更新行動”，并明確了補助標準和支持范圍。

從地方政府專項債券角度看，專項債券中已有部分資金投向棚戶區改造、城鎮老舊小區改造等。企業預警通數據顯示，截至5月18日，項目資金用途包括“棚戶區改造”的規模今年已達到18247.57億元，接近2024年全年19163.70億元。

除財政投入外，《意見》還提出，鼓勵各類金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持。完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等。

李宇嘉認為，《意見》強調“調動人民群眾參與城市更新積極性”“鼓勵產權所有人自主更新，支持企業盤活閑置低效存量資產”。在物業產權歸屬明晰的情況下，調動產權人改造的積極性，按照產權人的需求推進改造，解決痛點，改造效果才能得到提升。

吳建欽表示，下階段，各部門及各地有望進一步出臺更多細化的支持性政策，合力推動我國城市更新進入多效益統籌、多模式創新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的高質量發展期。