優化經營者集中反壟斷審查規則 保護公平競爭 激發市場活力——《經營者集中審查規定》解讀

相關鏈接：《經營者集中審查規定》

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，配套新《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）實施，進一步規范和優化經營者集中反壟斷申報和審查程序，市場監管總局開展《經營者集中審查暫行規定》（市場監管總局30號令，以下簡稱《暫行規定》）修訂工作，出臺《經營者集中審查規定》（市場監管總局67號令，以下簡稱《規定》），自2023年4月15日正式施行，《暫行規定》同時廢止。

一、修訂背景

新《反壟斷法》于2022年8月1日實施，對進一步完善經營者集中審查制度提出新的要求。《暫行規定》作為規范經營者集中反壟斷申報和審查的配套部門規章，必須與時俱進，積極回應經營者集中審查和調查的實踐要求，為反壟斷執法機構依法行政提供更為規范、科學、合理的制度性基礎。優化和健全經營者集中反壟斷審查程序，提高審查質量和效率，有利于保護公平競爭，激發市場活力，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。

二、修訂過程

市場監管總局于2022年初啟動修訂工作，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照科學立法、民主立法、依法立法、開門立法的要求，以落實反壟斷法修訂精神、堅持問題導向、堅持服務發展和堅持兼收并蓄為修訂主要原則，在開展立法調研、組織理論研究、總結執法經驗以及征求意見基礎上，形成了《經營者集中審查規定（征求意見稿）》。2022年6月27日至7月27日，在中國政府法制信息網、市場監管總局官方網站上公布征求意見稿，向社會廣泛征求意見。同時，廣泛征求國務院反壟斷委員會成員單位、市場監管總局各司局、省級市場監管部門、律師事務所、企業和專家學者的意見建議。

三、修訂主要內容

《暫行規定》共65條，本次修訂修改39條，增加14條，刪除1條，形成《規定》共78條。修訂內容主要涉及以下五個方面：

（一）鞏固反壟斷法修改成果，明確相關制度適用規則。

一是增加關于經營者集中審查期限“停鐘”制度規定。新《反壟斷法》設立經營者集中審查期限“停鐘”制度，明確了反壟斷執法機構可以決定中止計算經營者集中審查期限的三種情形。《規定》對適用相應情形的啟動條件、恢復條件、起止時點、決定形式進行了細化。（第二十三條、第二十四條、第二十五條、第二十六條）

二是完善未達申報標準經營者集中的處理規定。《規定》第八條新增了未達申報標準但有證據證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中的申報程序，明確市場監管總局可以要求經營者申報并書面通知經營者。《規定》還對經營者按要求申報或不申報分別適用審查或調查程序作出細化規定。（第八條、第四十三條、第五十六條）

（二）健全分類分級審查制度，提高反壟斷審查效能。

一是加強對受委托省級市場監管部門的指導和監督。2022年8月1日起，市場監管總局試點委托北京、上海、廣東、重慶、陜西五省（市）市場監管部門開展部分經營者集中反壟斷審查。《規定》提出市場監管總局應當加強對受委托的省級市場監管部門的指導和監督，健全審查人員培訓管理制度，保障審查工作的科學性、規范性、一致性。（第二條）

二是突出公平公正監管、科學監管、智慧監管。首先，《規定》在原有“依法平等對待所有經營者”基礎上，增加“堅持公平公正”的要求，強調一視同仁的執法原則。其次，規定健全經營者集中分類分級審查制度，可以針對涉及國計民生等重要領域的經營者集中，制定具體的審查辦法，評估經營者集中審查制度的實施效果并改進審查工作。再次，《規定》提出強化經營者集中審查工作的信息化體系建設，推進智慧監管，提升審查效能。（第三條、第六條、第七條）

三是完善簡易案件程序相關規定。《規定》新增關于簡易案件公示程序的規定，明確市場監管總局受理簡易案件后，對案件基本信息予以公示，公示期為十日，公示的案件基本信息由申報人填報。同時明確簡易與非簡易案件程序的轉化與銜接，對于不符合簡易案件標準的簡易案件申報，市場監管總局予以退回，并要求申報人按非簡易案件重新申報。（第二十一條）

（三）厘清重要概念法律邊界，積極回應審查實踐。

一是進一步明確控制權判斷因素。《規定》在總結相關執法經驗的基礎上，將“股東大會”修改為“股東（大）會等權力機構”；將“董事會或者監事會”修改為“董事會等決策或者管理機構”，并增加對其歷史出席率和表決情況進行考量的因素，優化了判斷控制權與施加決定性影響的因素。同時，修改后的《規定》明確了共同控制的含義，規定兩個以上經營者均擁有對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響的，構成對其他經營者的共同控制。（第五條）

二是規定“實施集中”判斷因素。《規定》以列舉方式明確了實施集中的判斷因素包括但不限于是否完成市場主體登記或者權利變更登記、委派高級管理人員、實際參與經營決策和管理、與其他經營者交換敏感信息、實質性整合業務等，為實踐中判斷集中是否實施作出指引，有助于經營者規避違法風險，增加執法透明度。（第八條）

三是優化參與集中的經營者的營業額計算。首先，《規定》明確了營業額概念中“上一會計年度”的內涵，規定“上一會計年度”是指集中協議簽署日的上一會計年度，增加可操作性。其次，《規定》優化了被共同控制的經營者與第三方經營者之間的營業額計算方式，明確了被共同控制的經營者與第三方經營者之間的營業額應當在有共同控制權的參與集中的經營者之間平均分配，減少經營者集中申報的不確定性。（第九條、第十條）

四是規范審查程序相關用語。為更好體現經營者集中審查的事前監管特征，《規定》將原“立案”程序改為“受理”程序，以區別于違法實施經營者集中調查的立案程序，也便于經營主體理解和接受。（第十七條、第十八條、第二十二條）

（四）明確相關主體責任義務，提高執法有效性。

一是規范申報人和申報代理人行為。《規定》明確了申報人和申報代理人責任，規定申報人應當嚴格審慎選擇代理人，并對申報文件、資料的真實性、準確性、完整性負責；申報代理人應當誠實守信、合規經營，并協助申報人對申報文件、資料的真實性、準確性、完整性進行審核。申報人應當對代理行為加強管理并依法承擔相應責任。代理人故意隱瞞有關情況、提供虛假材料或者有其他行為阻礙經營者集中案件審查、調查工作的，市場監管總局依法調查處理并公開，可以向有關部門提出處理建議。（第十三條、第十四條、第七十條）

二是完善監督受托人選任規則。《規定》明確義務人在監督受托人選任過程中所承擔的責任，進一步細化受托人人選的選任要求。《規定》新增“義務人正式提交受托人人選后，受托人人選無正當理由不得放棄參與受托人評估”的規定。同時，《規定》明確了義務人未在規定期限內提交受托人人選且經再次書面通知后仍未按時提交，或者兩次提交的人選均不符合要求，導致監督執行工作難以正常進行的，市場監管總局可以指導義務人選擇符合條件的受托人，有助于確保監督執行工作順利進行。（第四十五條）

三是強化個人隱私與個人信息的保護。《規定》增加了三處涉及個人隱私與個人信息的內容。第一，申報人應當對申報文件、資料中的個人隱私或者個人信息進行標注。第二，反壟斷執法機構工作人員泄露執法過程中知悉的商業秘密、個人隱私和個人信息的，依照有關規定處理。第三，市場監管總局以及其他單位和個人對于知悉的個人隱私和個人信息承擔保密義務。（第十五條、第七十四條、第七十五條）

（五）完善法律責任，提振威懾效果。

一是完善違法行為罰款規定。按照新《反壟斷法》，《規定》提高了違法實施經營者集中和拒絕、阻礙執法情形的罰款額度。其中情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的，還可處以罰款數額二倍以上五倍以下罰款，進一步提高法律威懾力。（第六十六條、第六十七條、第七十三條）

二是明確違法實施經營者集中調查處理的考慮因素。《規定》指出對違法實施經營者集中進行調查處理時，應當考慮集中實施的時間，是否具有或者可能具有排除、限制競爭的效果及其持續時間，消除違法行為后果的情況等因素。（第六十八條）

三是加強受托人和剝離業務買方未按規定履行義務的法律責任。《規定》對不符合履職要求、無正當理由放棄履行職責、未按要求履行職責或者有其他行為阻礙經營者集中案件監督執行的受托人增加警告、通報批評的行政處罰方式，對受托人和剝離業務買方的罰款最高額度從原來的三萬元提高至十萬元。（第七十一條、第七十二條）

四是強化行紀銜接。《規定》新增“反壟斷執法機構在調查期間發現的公職人員涉嫌職務違法、職務犯罪問題線索，應當及時移交紀檢監察機關”的規定。強化紀律保障，以嚴肅監督執紀確保規范履職。