《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》解讀

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為貫徹落實新修改的《中華人民共和國反壟斷法》（以下稱《反壟斷法》），加強和改進反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，有效預(yù)防和制止濫用市場支配地位行為，市場監(jiān)管總局對《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》（市場監(jiān)管總局11號令，以下簡稱《暫行規(guī)定》）進行修訂。為更好落實新修訂的《禁止濫用市場支配地位規(guī)定》（市場監(jiān)管總局66號令，以下簡稱《規(guī)定》），現(xiàn)解讀如下：

一、修訂背景

《反壟斷法》實施以來，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)共依法查處濫用市場支配地位案件100件，罰沒金額295.3億元，其中2018年機構(gòu)改革以來查處47件，罰沒金額226.7億元，對保護市場公平競爭，維護消費者利益和社會公共利益，推動建設(shè)高標準市場體系，促進高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和反壟斷工作持續(xù)深入推進，執(zhí)法中也存在濫用市場支配地位行為認定標準需要健全和細化、平臺經(jīng)濟領(lǐng)域適用規(guī)則需要進一步明確、調(diào)查程序需要完善等問題。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于強化反壟斷、深入推進公平競爭政策實施的重大決策部署，貫徹實施新《反壟斷法》，有必要對《暫行規(guī)定》進行修訂，適應(yīng)新時代反壟斷監(jiān)管新形勢新任務(wù)新要求，強化濫用市場支配地位反壟斷制度供給。

一是落實新《反壟斷法》要求，完善公平競爭制度體系的迫切需要。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要完善公平競爭等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，加強反壟斷，破除地方保護和行政性壟斷。新《反壟斷法》對“濫用市場支配地位”相關(guān)制度進行了完善，明確反壟斷制度規(guī)則在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的適用，并對調(diào)查程序、法律責(zé)任等作出修改。為此，需要盡快對《暫行規(guī)定》進行修訂，落實新《反壟斷法》精神和制度要求，加快完善公平競爭規(guī)則體系，強化反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，更好適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展新要求。

二是強化制度支撐保障，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的必然要求。2022年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，對著力強化反壟斷，完善壟斷行為認定法律規(guī)則提出明確要求。加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，需要加強濫用市場支配地位監(jiān)管執(zhí)法，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的壟斷堵點，更好促進商品要素資源有序流動，有必要修訂《暫行規(guī)定》，進一步統(tǒng)一反壟斷制度規(guī)則，營造更加公開透明可預(yù)期的制度環(huán)境，保障各類經(jīng)營主體公平參與市場競爭，暢通高效的國內(nèi)大循環(huán)，構(gòu)建繁榮的國內(nèi)大市場。

三是完善高質(zhì)量規(guī)則供給，持續(xù)提升反壟斷監(jiān)管效能的重要途徑。《暫行規(guī)定》作為《反壟斷法》的配套規(guī)章，自2019年9月1日實施以來，實現(xiàn)了濫用市場支配地位執(zhí)法的統(tǒng)一化和制度化，對于規(guī)范和保障反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，有效引導(dǎo)經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營發(fā)揮了重要作用。修訂《暫行規(guī)定》有利于強化高質(zhì)量反壟斷監(jiān)管制度規(guī)則供給，不斷提升反壟斷執(zhí)法的法治化規(guī)范化水平，進一步提高執(zhí)法透明度和可預(yù)見性，增強監(jiān)管前瞻性，強化企業(yè)公平競爭合規(guī)意識和能力，持續(xù)提升反壟斷監(jiān)管效能。

二、基本原則

市場監(jiān)管總局堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面學(xué)習(xí)貫徹落實黨的二十大精神，著眼于加強和改進濫用市場支配地位行為執(zhí)法、保護市場公平競爭和維護消費者利益，解決濫用市場支配地位行為執(zhí)法突出問題，既做好與上位法銜接，又保持制度延續(xù)性，更好推進反壟斷監(jiān)管執(zhí)法在法治軌道上運行。此次修訂主要堅持以下原則：

（一）牢牢把握《反壟斷法》修法精神。深刻領(lǐng)會新《反壟斷法》的修法精神和基本原則，準確把握濫用市場支配地位制度修改的重點方向和主要內(nèi)容，根據(jù)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域競爭方式和特點，結(jié)合反壟斷監(jiān)管執(zhí)法實踐新要求，完善平臺經(jīng)濟領(lǐng)域濫用市場支配地位行為規(guī)制規(guī)則，進一步增強相關(guān)制度的科學(xué)性有效性，提升常態(tài)化監(jiān)管水平。

（二）聚焦持續(xù)健全實體規(guī)定。深入總結(jié)近年來濫用市場支配地位反壟斷監(jiān)管執(zhí)法實踐，全面吸收相關(guān)反壟斷指南立法經(jīng)驗，將成熟經(jīng)驗制度化法治化，有針對性地健全完善濫用市場支配地位行為分析認定等制度，增強規(guī)則的確定性適用性，更好服務(wù)監(jiān)管執(zhí)法實踐，為經(jīng)營主體提供更為明確的規(guī)則指引。

（三）構(gòu)建更加規(guī)范的程序規(guī)則。兼顧完善實體規(guī)定和程序規(guī)則，進一步細化濫用市場支配地位行為執(zhí)法程序，構(gòu)建更為清晰、明確、全面、規(guī)范的執(zhí)法流程，不斷提高反壟斷執(zhí)法透明度，為嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法提供堅實制度基礎(chǔ)，提高依法行政水平，更好保障行政相對人合法權(quán)益。

三、修訂過程

市場監(jiān)管總局充分落實科學(xué)立法、民主立法、依法立法、開門立法要求，通過專家論證、立法調(diào)研、征求意見等多種形式深入研究、集思廣益，扎實推進修訂工作。

（一）組織開展專題研究。委托國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組專家成立項目組，系統(tǒng)總結(jié)立法執(zhí)法經(jīng)驗，研究最新前沿理論和歐美實踐做法，重點圍繞修改后《反壟斷法》新增內(nèi)容和執(zhí)法中需解決的難點問題開展專題論證，強化修訂工作理論性和前瞻性，為修訂工作提供理論支撐。

（二）深入開展立法調(diào)研。針對《暫行規(guī)定》適用情況和修訂中涉及的實體規(guī)則與調(diào)查程序完善等問題，組織開展立法調(diào)研。通過召開會議、實地調(diào)研等多種形式，充分聽取有關(guān)方面意見建議。調(diào)研梳理歐盟、美國、德國等世界主要反壟斷司法轄區(qū)立法例和執(zhí)法司法案例，分析國際競爭治理新特點、新趨勢，總結(jié)規(guī)律性認識，為修訂工作打好基礎(chǔ)。

（三）廣泛聽取意見建議。將征求意見貫穿于修訂工作全過程，切實提高立法質(zhì)量與科學(xué)性。修訂啟動后，廣泛征求相關(guān)部門、專家學(xué)者、社會團體和研究機構(gòu)意見，進一步明確修訂思路和重點內(nèi)容，提升修訂工作針對性和有效性。形成修訂草案征求意見稿后，2022年6月27日至7月27日通過中國政府法制信息網(wǎng)、市場監(jiān)管總局官方網(wǎng)站向社會公開征求意見，并征求國務(wù)院反壟斷委員會成員單位等相關(guān)部門、各省級市場監(jiān)管部門、專家學(xué)者意見，對反饋意見進行逐條深入研究。11月至12月，先后召開立法座談會、研討會3場，進一步聽取相關(guān)部門、省級市場監(jiān)管部門、社會團體、經(jīng)營主體和專家學(xué)者意見建議，充分凝聚各方共識，確保《規(guī)定》內(nèi)容更加科學(xué)完備。

四、具體內(nèi)容

《規(guī)定》共45條，包括授權(quán)與管轄、濫用市場支配地位行為認定、調(diào)查程序、法律責(zé)任等。與《暫行規(guī)定》相比，修改30條，保留8條，新增7條，刪除1條。修訂主要涉及以下四方面：

（一）完善平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷制度規(guī)則。一是落實新《反壟斷法》，進一步明確相關(guān)制度在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的適用規(guī)則，新增“具有市場支配地位的經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等從事濫用市場支配地位行為”規(guī)定（第二十一條）。二是根據(jù)新《反壟斷法》精神，總結(jié)執(zhí)法實踐經(jīng)驗，在認定平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位的考慮因素中增加“交易金額”、“交易數(shù)量”、“控制流量的能力”（第十二條）。三是針對新《反壟斷法》明確列舉的六種濫用市場支配地位行為，補充平臺經(jīng)濟領(lǐng)域細化認定規(guī)則（第十四條至第十九條）。

（二）健全濫用市場支配地位行為認定規(guī)則。一是完善市場支配地位認定基礎(chǔ)，增加了界定相關(guān)市場的考慮因素（第五條）。二是總結(jié)執(zhí)法實踐經(jīng)驗，增加“市場集中度”作為分析相關(guān)市場競爭狀況的考慮因素（第七條）。三是與正在修訂的《禁止濫用知識產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭行為規(guī)定》銜接，刪除《暫行規(guī)定》關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域經(jīng)營者市場支配地位的認定條款（原第十二條）。四是進一步完善共同市場支配地位的認定邏輯，將“經(jīng)營者行為一致性”作為認定兩個以上經(jīng)營者具有市場支配地位的首要條件（第十三條）。五是完善認定“不公平價格”行為的考慮因素，比較不同區(qū)域價格時，將用于比較的商品明確為“同種商品或者可比較商品”（第十四條）。六是細化通過設(shè)置限制性條件，變相拒絕與交易相對人進行交易的情形（第十六條）。七是完善認定濫用市場支配地位行為時所涉及“不公平”和“正當(dāng)理由”的其他考慮因素（第二十二條）。

（三）進一步細化調(diào)查程序。一是為更好保障舉報人知情權(quán)，明確對于采用書面形式的實名舉報，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在案件調(diào)查處理完畢后，可以根據(jù)舉報人的書面請求依法向其反饋舉報處理結(jié)果（第二十五條）。二是細化濫用市場支配地位案件的立案條件，明確應(yīng)當(dāng)立案的情形（第二十六條）。三是充分保障當(dāng)事人權(quán)益，明確反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出行政處罰決定前，應(yīng)書面告知當(dāng)事人，并充分聽取當(dāng)事人意見（第二十九條、第三十條）。四是進一步完善行政處罰決定書的內(nèi)容，并規(guī)范中止調(diào)查、終止調(diào)查和壟斷案件報告?zhèn)浒赋绦颍ǖ谌粭l、第三十三條、第三十六條、第三十八條）。五是根據(jù)修改后的《反壟斷法》，新增約談制度，并作出細化規(guī)定（第三十七條）。

（四）完善法律責(zé)任。一是對照新《反壟斷法》相應(yīng)調(diào)整法律責(zé)任有關(guān)規(guī)定（第四十一條）。二是明確反壟斷執(zhí)法機構(gòu)工作人員違法情形的處理（第四十二條）。三是新增反壟斷執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌違法犯罪問題線索的行紀銜接規(guī)定（第四十三條）。

五、主要特點

《規(guī)定》主要有以下三個方面的特點：

一是全面提升平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管水平。新《反壟斷法》對“濫用市場支配地位”相關(guān)條款修改中，重點是明確反壟斷制度規(guī)則在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的適用。《規(guī)定》在《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》基礎(chǔ)上，總結(jié)近年來反壟斷監(jiān)管執(zhí)法中的成熟實踐經(jīng)驗做法，修訂內(nèi)容全面覆蓋平臺經(jīng)濟領(lǐng)域相關(guān)市場界定、市場支配地位認定、濫用市場支配地位行為判定、可能存在的正當(dāng)理由等，通過更加完善的制度規(guī)則設(shè)置好“紅綠燈”，全面提升平臺經(jīng)濟領(lǐng)域常態(tài)化監(jiān)管水平。

二是突出穩(wěn)定經(jīng)營主體預(yù)期。作為《反壟斷法》的配套規(guī)章，《規(guī)定》根據(jù)《反壟斷法》的修法原則，針對反壟斷監(jiān)管執(zhí)法實踐發(fā)展需要，對《暫行規(guī)定》相關(guān)實體內(nèi)容進行適當(dāng)補充完善，進一步健全濫用市場支配地位行為認定規(guī)則，通過不斷提高反壟斷執(zhí)法的延續(xù)性和可預(yù)見性，強化企業(yè)公平競爭合規(guī)意識和能力，有效引導(dǎo)經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營，從而更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要作用，穩(wěn)定經(jīng)營主體預(yù)期，提振發(fā)展信心。

三是強化嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。更加完備的濫用市場支配地位行為執(zhí)法程序，有利于不斷提升反壟斷執(zhí)法的法治化規(guī)范化水平。修訂后的《規(guī)定》將程序條款從原來的14條增加到17條，對舉報、立案、約談、行政處罰告知、中止調(diào)查、作出處理決定等反壟斷執(zhí)法主要環(huán)節(jié)均進行了補充、完善和細化規(guī)定，既充分保障舉報人、當(dāng)事人等行政相對人合法權(quán)益，又對反壟斷執(zhí)法行為進一步規(guī)范和約束，嚴格執(zhí)法責(zé)任，推動反壟斷執(zhí)法更加嚴格規(guī)范公正文明。